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国家主权是民族国家的统治权和人权相互结合的外部特征。

与农村集体土地有关的准物权。也就是实现城乡一体化。

第二，分配方案不公开、不公正，欺诈舞弊盛行。土地财政被称为第二财政，卖地已经成为许多地方政府财政收入的主要支柱，不少城市如北京的土地出让金占财政收入比例接近五成，某些地方如武汉等甚至已经超越第一财政。一般来说，规范征收行为，特别是界定公共利益、严格征收条件、完善征收程序，其实都只能收到治标的效果，只能在一定程度上控制征收行为，尽可能减少征收带来的危害，都只能算是治标之策。综上所述，根据文义解释、目的解释和社会学解释，结合规范的性质，在《宪法》修正之前，应当对《宪法》第10条中城市的含义作限缩解释，将其限定于已经存在的、现有规模的城市。国家重点扶持的能源建设项目。

由此可见，不当土地征收，缺乏有效的制度约束，其问题所产生的负面影响，远远超出了征收本身。6.乡村农民的原子化自二十世纪九十年代以来，农民越来越原子化了，越来越如一盘散沙。其核心要义，则是通过对公权力的限制而达至对公民个人权益的保障。

从而，行政法理论基础反映在行政法律规范上就表现为：行政法是调整（或关于）行政主体与行政相对人的关系之法[4]。{2}对此，可参见罗豪才教授在《宪政与行政法治评论(创刊号）》（中国人民大学出版社2004年版，第5页）上发表的《我国行政法制和行政法学的继承和超越》一文。而行政法的实体性价值则更多的着眼于某种目的或目标，把行政法作为一种理想加以追求。施瓦茨也认为，行政法是管理政府行政活动的部门法，而不是有关公共行政的法律，它的对象仅限于权力和补救，并回答如下问题：行政机关可以被赋予什么权力？这些权力有什么限度？用什么方法把行政机关限制在这个限度之内？[11]。

进入专题： 行政法 控权论 。在某种意义上，法治就是从市场经济中的平等、契约等精神中发展而来的。

借用麦基文的话来说就是：真正的宪政，其最古老、最坚固、最持久的本质，仍然跟最初一样，是法律对政府的限制[32]。在英国，科克（Coke）、戴雪（Dicey）、韦德（H.Wade）、拉斯基（Laski）等许多著名法学家都是极力主张控权的。特别需要指出的是，即便是属于大陆法系的国家，比如德国，其行政法理论基础的演进也都主张规制行政权，促使政府做到依法行政，这些原则不仅都蕴涵着法治原则的要求，而且都透露出了其极强的控权意蕴和精神。[23]（二）价值：工具性与目的性德国学者马克思·韦伯曾经在其学术名著《经济与社会》中把人类的理性形式分为两种：一种是工具理性。

二是，在权力论中，无论保权论还是控权论，它们都是从行政权力的角度出发来认识行政法的手段的，不能作为行政法的理论基础。[20]诸如此类思想家们的经典论述，可谓不胜枚举。价值判断和事实判断是两种不同的推理形式，它们的能指(signifier)分别对应不同的所指（signified），其所要回答的，分别是应然（sollen）和实然（Sein）的问题。也正是由于控权论在行政法历史上饱蘸着人类警惕公权力、保障私权利的政治智慧和宪政要髓，有着深厚的哲学根基，才能使其备受青睐，在行政法自古至今的历史发展长河中熠熠生光。

作者认为，行政法一方面给予政府有效的执行手段，另一方面控制政府的行政权力。甚至于，美国行政法把从英国自然公正原则中继承而来的正当程序原则（正当程序精神）视为美国行政的基石，通过正当程序来限制政府权力[26]。

{4}西方法治文明及其制度设计是以人性恶或者说性恶论为理论预设和前提的。从公权力与私权利的对比角度而言：第一，从行政权（政府权力）角度看，目前我国政府权力趋于膨胀且异化现象普遍。

这比较接近于英美国家行政法的传统。在缺乏分权、制衡、有限政府、保障人权等宪政基因及法治传统的中国背景下，平衡论一旦进入到实然的现实中，它就会被异化，其结果必然是在公权力与私权利的激烈冲撞中沦为行政权挂羊头卖狗肉的招牌。[28]最后，需要指出的是，控权论所主张的为保障私人权利与自由之目的而为的控权并不会导致行政机关办事效率的下降，不会影响行政效率，相反还可能提高行政效率。关于行政权与公民权关系的相关论述，还可以参见罗豪才教授与崔兰卓老师在《中国法学》1998年第3期发表的文章《论行政权、行政相对方权利及相互关系》以及罗豪才教授在《国家行政学院学报》2000年第1期上发表的文章《行政法学与依法行政》，等等。从上世纪末以来，中国行政法学者对此问题进行了十余年的论战，形成了诸如管理论、控权论、平衡论、服务论、公共权力论、公共利益本位论、政府法治论以及人民主权论等十几种学说和观点[1]。诚如有学者所洞见的那样，现代行政法的基本功能仍然是控制行政权，但是控权一词的涵义更为丰富，近代的控权就是指严格限制行政权，防范和制裁违法行政行为。

可见，平衡论既要保障公民权利又要保证行政权力的顺利实施这一价值/理想追求应该说是完全正确的，但是在我国目前的社会环境和状况下，它的正确也只能停留在应然的理论层面上，尽管它可能是比较先进和远见卓识的。在法国，尽管行政法在控权的同时，也十分注意保权[3]。

长期以来，控权论一直被这些国家深信不疑地作为国家行政法的基本理念和指导思想。戴维斯认为，行政法是有关行政机关权力和程序的法律，其中特别包括对行政行为进行司法审查的法律[10]。

于是，限制公权力，成了宪政的关键所在。{8}行政权严格依法行使，可以避免对公民权的侵害，从而避免行政纠纷的困扰，这有利于提高行政效率。

在休谟看来，对道德问题科学是无能为力的，科学只能回答是什么的问题，而不能告诉我们应该怎样的问题。[19]杰斐逊也认为世界上每一个政府都带有人类弱点和某种痕迹，带有腐化堕落的某种胚芽，运用狡智便能发现，居心叵测并去发掘、培植和助长。但稍有不同的是，本文将就控权论从一种哲学（基础）的视角进行审视，进而指出控权论才是中国行政法理论基础的出路。首先是著名的宪法学家戴雪提出并阐释了法律主治（法治原则），其主要涵义是：不存在武断的权力，公民非依法定程序不受约束和限制以防止极武断、极强权的权力。

另外，对此观点的论述，可参见关保英著：《行政法的价值定位》，中国政法大学出版社1997年版。可以说，没有手段（工具），就无法达致目的。

{5}文章作者指出，代表性的观点可以归结为三种：一是，控权与授权具有兼容性，二者并不相互排斥，只有先有权力才能谈得上对权力的行使进行控制。其实，实然与应然的关系可以通过对事实与价值关系的探究来予以说明。

事实上，行政法治不仅要有其法制文化条件，政治条件（宪政背景），而且还要有其赖以存续的经济基础。行政法这两个方面的价值，反映在行政法上便体现为追求效率和保障人权这两个层面的价值取向上。

两种意见相比较，后种表达方式显然更为成熟和恰切。而其究竟是否适合作为中国行政之理论基础，还需要对中国现实情况和法治环境作出具体分析，以做到理论联系实际。在现实生活中，行政权与公民权严重失衡，无法实现良性互动。就其实质而言，是因为没有从哲学的高度对行政法理论基础问题进行研究，从而使各种纷扰的学术观点在没有哲学根基（支撑）的情况下显得捉襟见肘，这也成为不少学者批评的理由之一。

随后，学者H·韦德也提出行政法定义的第一个含义就是关于控制政府权力的法，其最初目的就是要保证政府权力在法律的范围内行使，防止政府滥用权力，以保护公民[6]。作为统治阶级统治和镇压广大人民的工具，法律是用来治理老百姓的，而不被认为有保障私权的功能。

三、它一定程度上指导具体行政法律制度建设。同时，也只有控权论，才真正切合了中国的社会现实。

在自由资本主义时期是这样，在垄断资本主义时期是这样，在社会主义时期也是这样。中国目前虽然实行了市场经济，但政府在经济活动中的职权过大，干预的太深，管理的领域太宽。